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十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地是我国的基本国策。加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础，这是我国加快工业化进程的必然选择，也是建设和谐社会的应有之义。
近年来，随着工业经济的快速发展，而浦南作为黄浦江上游涵养林保护区和松江重要的耕地保护区，松江可供开发的土地资源十分有限。从另一方面看，当前松江一部分地区的农村人口在城市化进程中逐渐离开了原居住地，而房屋宅基地闲置和浪费现象十分严重；家庭农场发展模式的兴起使得大量的农民从土地中分离出来，对完善集体土地流转制度提出了更高的要求。这种背景下，研究松江区农村集体建设用地的流转方式，探索符合国情、适应区情的农村土地流转的科学路径，是关乎我区“十二五”期间科学发展的重要课题。
一、农村土地流转重要意义的理论分析
所谓农村土地流转，是指农村集体所有农业用地流转，土地的农业用途不能改变；是承包经营权流转，除个别情况下是土地承包经营权的整体流转外，绝大多数情况下是土地使用权的流转。党中央允许和推进农村土地承包经营权流转，是农村地权制度的又一次重大改革，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措。
1、农村土地流转是继包产到户以来农村土地政策的又一次重大突破
上世纪四、五十年代，中国共产党领导下实现的土改，让亿万翻身农民有了自己的土地，在我国有史以来第一次实现了“耕者有其田”，从而极大地调动了亿万农民的积极性，这可视作第一次地权改革。
党的十一届三中全会之后，进行了以“包产到户”为主要内容的第二次地权改革。由于该形式方法简单、利益直接，即“交足国家的，留够集体的，剩下全是自己的”，使我国农业生产结束了多年“吃大锅饭”的局面，农民在承包地上真正享有了种什么，怎么种的自主权，从而使农业生产力得到又一次解放。
党的十七届三中全会允许和推动农村土地承包经营权流转，是第三次地权改革的开始，是以土地承包经营权物权化为前提，承认农民对承包地的资本化收益的合法性，其本质是激活农村土地、劳动力等生产要素，并与城市资本等要素相结合，从而冲破城乡分割，实现生产要素的全社会优化配置，这对农业生产力的解放，意义十分重大和深远。
中央允许和推进农村土地流转政策的核心有两点：一是必须明确农村土地承包经营权的流转是市场经济条件下两个市场主体间的经济行为，互利双赢或多赢既是市场经济的基本要求，也是农村土地承包经营权流转得以实现和持续的充分必要条件。二是必须尽快完善农村土地承包经营权能，不折不扣的将其视为农民的财产权，并依法切实保护农民对承包土地的占有、使用、收益、处分等权利。要明白无误地承认土地使用权为物权，即财产权，其完整内涵应当包括农民享有独立的承包权、经营权、抵押权、入股权、出租权、转让权等诸多权能，它是具有交换价值的独立资本。使用权的物权化应该包括法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。
2、农村土地流转为农业规模化、集约化经营创造了前提条件
党的十七届三中全会对完善农村基本经济制度提出了新的要求：家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素的投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。
当前，无论家庭经营一方还是统一经营一方实现两个转变的任务都十分艰巨，其中主要障碍是家庭经营规模太小，对增加投入，采用先进技术，更新生产装备既无实力也没有积极性；原来统一经营一方的集体经济组织多数成了"空壳"，无法行使统一经营的权能。
①当前我国微型户营农业已成农业规模化、集约化经营的严重障碍。当今世界发达国家的农业生产经营单元多为户营，这说明户营是符合农业生产自身特点的。中国的问题是人多地少，按人头平均承包土地的包产到户政策，带来中国农户的土地经营规模太小。劳动生产率低下，不利农业的区域化布局、专业化种植，影响农业先进技术的推广和运用，让农业生产成本和流通成本居高不下并失去市场竞争力。中央允许和推进农村土地承包经营权流转，为社会资本、技术、人才进入农村和农业并对其进行现代化改造，推进我国农业规模化、集约化和现代化进程创造了基本条件。
②农村土地承包经营权流转是农业规模化、现代化的有效途径。农业规模化、现代化有两个必不可少的条件，一是土地相对集中，形成规模；二是部分农业劳动力转移至非农产业。而中央允许和推进农村土地承包经营权流转和鼓励农民外出务工，就为我国农业规模经营、集约经营和农业现代化创造了前提条件。当前，我国农业问题集中表现为农业科技含量不高，投入不足，农业基础设施落后，组织化程度不高。通过土地流转，吸引大量社会资本、技术、人才和管理进入农村和农业，通过采用先进技术和管理，不断扩大经营规模，改善农村基础设施，提高农业科技装备水平，实现分工分业，提高专业化服务水平和组织化程度，就能走出一条改造传统农业的中国特色之路。
3、农村土地流转为城乡统筹搭建了平台开辟了新的途径
坚持科学发展观需要我们注重抓好城乡统筹。城乡一体化目标的实现，重要的是体现在农村经济发展水平提高，城乡差别缩小。而农村土地承包经营权的流转，为城乡统筹，城乡生产要素的流动和优化配置找到了新的途径，搭建了新的平台，从而将会全面促进当前落后的农村经济的发展和农村面貌的改变。
①农村土地承包经营权流转为统筹城乡发展开辟了新的途径。中央在建设社会主义新农村的部署中，提出了“工业反哺农业、城市支援农村”和“多予、少取、放活”基本方针。因此，盘活存量，用足流量，抓好增量，对统筹城乡发展具有重要意义。土地流转将吸引社会生产要素在农村聚集，参与中国传统农业的改造，为加快农业规模化、集约化、现代化的进程，为农村现代化进程开辟一条崭新的市场之路，从而促进农村传统农业的改造和现代农业的实现。
②农村土地承包经营权流转政策的实施将使农村、农业成为投资新热点。由于多种原因，城乡差距大的矛盾客观存在。近年来，国家出台了若干惠农政策，使投资农业机会成本上升。一是选择产生效益。农村土地承包经营权流转以后，不少企业进入农村，租用“三荒”地和农地，有选择地从事药材、水果、蔬菜、花卉苗木以及特种养殖，取得了比较好的效益。二是规模带来效益。承包经营权流转后，受让企业一般都采取规模化、集约化生产，与传统小规模生产相比，其效率成倍提高，收益增加。三是先进技术运用的丰厚回报。传统种养殖技术生产出来的农产品，产量低，质量差，效益不好，难以适应市场的要求。规模化经营后，受让土地经营权的企业或个人，将先进技术运用于种植业养殖业，使产量大幅提高，质量改善，而且回报丰厚。四是产销加一条龙，使企业效益倍增。从目前了解的情况看，不少到农村受让土地，从事农业种养殖业的企业，能够把生产、加工、销售结合起来，延长产业链，从而使生产效益大幅度提高。
总之，农村土地承包经营权的流转，有利吸引城市及全社会生产要素进入农村和农业；有利激活农村土地、劳动力等生产要素；有利城乡生产要素的优化配置；有利中国传统农业的改造及资金筹集；有利破除城乡二元结构，缩小城乡差别，促进城乡统筹和城乡一体化的实现。
二、松江区土地流转发展现状及流转模式分析
据区农委2010年资料统计，松江区现有15个镇（街道、工业区），113个行政村，农户总户数8.22万户，镇保农户4.39万户，现有承包土地农户3.71万户，主要涉及到耕地面积较多的7个镇。全区现有耕地面积25.16万亩；农民现有承包经营权面积10.18万亩（不包括整建制镇保的镇村）。土地流转面积25.11万亩，土地流转率达99.8%。
2009年7月，我区建立并运行了区镇村三级土地管理信息平台，实现了全区农用土地承包流转管理网络化，并对二轮延包后续问题进行了全面清理，土地承包关系后续完善工作已全部到位，对权证未到户的5种情况，按照相关政策已落实解决，对6个镇17个村2231农户补发了土地承包权证。
1、松江区土地流转措施及主要成效
① 加强了组织领导，把完善土地承包关系列入重点工作。2009年初，松江区农委专题召开会议研究部署，分析我区土地承包流转现状，明确工作责任制，成立了松江区农村土地承包流转工作领导小组；各镇也分别成立了镇农村土地承包流转工作领导小组，确保了稳定完善土地承包关系工作的顺利开展。在推进工作中，建立了区镇村三级责任制，层层落实，具体责任到人。一年来，区级召开了6次专题会议和7批450人次业务培训，明确稳定和完善农村土地承包关系阶段任务，统一政策口径，落实权证到户。
② 制定了工作方案，全面有序推进稳定完善土地承包关系。在市政府（2009）34号文件下发前，区府办[2009]11号就转发了区农委《关于加强农用土地管理进一步规范土地流转的实施意见》。2009年4月29日市农委会议以后，为进一步完善我区农村土地承包关系、规范土地流转，结合松江实际，又制订了《松江区稳定和完善农村土地承包及流转管理工作实施方案》，各镇也相应制定了稳定和完善农村土地承包及流转管理工作实施方案。全面开展土地承包流转信息普查工作，认真清理、规范整理土地承包流转资料，实现土地承包流转档案管理信息化，建立健全了土地承包经营权变更登记制度。
③ 建立了三级土地信息管理平台，形成土地承包流转数据库。2009年松江区开展农用土地全面普查，摸清了全区农村土地二轮延包情况和流转现状，进一步梳理二轮延包的后续问题。委托市农业信息公司开发软件，7月份建立了农用土地管理平台，实现了土地基本情况、变更和流转情况及时全面地实行网上管理，形成全区农用土地承包、流转、规模经营、农业补贴等情况的网络平台数据库。通过平台可全面反映全区农村土地承包关系情况及土地流转现状，实现了区、镇、村三级管理部门对土地流转的有效监控，并在村级一点通上农户可以随时查询本村本户的土地承包、流转信息。
④ 梳理了历史遗留问题，后续完善工作落到实处。在全面普查摸底过程中，对二轮延包以来出现的问题进行集中分析，根据实际及有关政策落实解决。到2009年11月全区完成了权证到户补发工作，补发权证共涉及6个镇，17个村，22个队（组），2231户，权证补发面积7133.79亩。主要解决了以下五类问题：①少数村权证未发放到户。二轮延包时，少数村只与农户签订承包合同，土地承包权证由村统一保存，由于撤村、并村、村委会搬迁等原因，致使二轮延包资料和未发放的农户土地承包权证一起遗失。主要涉及到石湖荡4个村，由村级遗失权证的有1838户。②二轮延包暂缓发证的涉及1个镇1个村70户。③没有开展二轮延包，没有签订承包合同和发放权证的涉及1个镇1个50户。④三峡移民没有落实土地承包经营权的涉及2个镇6个村26户。⑤二轮延包没有发证的涉及3个镇5个村247户。
⑤ 规范了土地流转和政策补贴，切实保障农民基本权益。按照“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励农民自愿委托村委会进行流转，签订全市土地流转统一格式文本，并在土地管理信息平台上及时登录，促进了粮食家庭农场的发展，2009年家庭农场达到了745户，比上年增加了37户，经营面积10.34万亩、占全区15.98万亩粮田面积的64.7%，土地流转费按农户承包面积一次性到位，切实维护了农户的合法权益。建立土地管理平台以后，规范了农业补贴发放，充分利用土地管理信息平台，对农业各类补贴资金落实情况进行实地检查、审核和确认，加强监管，各村将农业各项补贴张榜公示，市区二级补贴直接打入家庭农场账户，确保各项补贴资金的落实到位。区镇组织人员深入到村户进行检查，采取座谈、查看、核实资料等形式，进行了现场检查，对检查中发现的问题跟踪监查，使农民基本权益得到了保障。
2、松江区土地流转发展的三种模式分析
近年来，我区农业土地流转速度不断加快、农业规模化专业化程度日益提高、粮食家庭农场发展势头良好，为现代农业发展打下了坚实的基础。乡镇基层在实践探索中形成了以下三种模式：
A、小昆山镇——“小城镇试点”工程
2008年3月份，松江区小昆山镇被列为全国第二批发展改革试点镇。2009年3月28日，在上海宝山举行的“2009年美兰湖中国城镇发展论坛”上，小昆山镇又被正式命名为“联合国开发计划署试点城镇”。2009年以来，小昆山镇根据市、区有关试点工作的文件精神和会议要求，有序推进了试点工作，并深化细化了试点工作相关内容。
政策保障。小昆山镇对试点工作涉及的土地增减挂钩工作进行调摸，基本掌握了拆旧区和建新区的底数及基本确定了规划选址。据调摸：拆旧区共涉及5个行政村19个自然村落，共拆除建筑面积50.14万平方米；其它面积91470平方米，涉及农户2508户，共计7954人，拆旧区域总面积为2283.6亩，全部复垦为耕地。建新区规划面积2000亩，其中，居民安置用地855亩，城镇建设用地545亩，用于松江新城建设600亩。挂钩项目实施完毕后，耕地总数将净增410亩。针对小昆山镇动拆迁工作特点，摸索了一套行之有效的动拆迁工作方法和程序。组织人员起草并出台相关文件，作为动（搬）迁安置补偿标准和依据。
2010年4月份，小昆山镇启动了建新安置区首批80户农民动迁工作，本着“不强拆、不强搬”的态度，坚持依法、公开、公正、公平的原则，积极实施“阳光动迁”，实行依法依规操作，赢得了老百姓信服。截止2011年5月底，共完成建新区域338户农民动迁，发放动迁款1.6亿元，没有发生一起损害群众利益的行为和现象，建新出让区动迁工作也在有序推进。
② 规划先行。为完善规划体系，突出规划的指导和引领作用，编制和报批了小昆山镇区域总体规划、集镇控制性详细规划、城乡建设土地增减挂钩专项规划和经济社会发展规划等四个规划。加强不同规划之间衔接，确保各类规划与总体规划在总体要求上、空间配置上相互协调一致。另外，还完成了建新安置区测绘定界及增减挂钩的实施规划的编制工作等。
在动迁推进的基础上，着手进行了建设项目相关手续报批工作，落实了专人负责和定期跟踪，并梳理了项目立项报批相关材料和报批流程。与此同时，还对安置区区域委托有资质的设计公司进行了方案的初步设计和功能布局，安置房的风格充分体现小昆山的人文特色和历史风貌，做到超前适度，功能齐全，布局合理，环境优美，群众满意，目前，设计正在深化过程中，规划设想建设700亩60万平方米的住宅和配套设施，以小高层和小面积房型为主。
③ 公司运作。在建立领导小组，下设办公室完成组织架构的基础上，小昆山镇组建了上海松江小城镇发展有限公司，具体负责小城镇发展改革试点工作中各项具体事务的运作；实现了市场化高效运转。在小昆山镇财力薄弱、市场银根收紧的困难时期，积极向相关金融机构沟通，想方设法解决融资渠道和担保主体。在区政府领导和区相关部门及金融单位的大力支持下，首期动迁资金1.9亿已落实到位，并及时发放到动迁户手中，做到不拖欠、不延期，确保了试点顺利推进和社会稳定。
小昆山镇“小城镇试点”工程的特点：政府主导规划，专业公司运作，把城镇化与农村土地流转有机结合，起点较高。但是其前提是有全国发展改革试点镇的政策扶持。
B、佘山镇——“城乡建设用地增减挂钩”工程
佘山镇作为我区“一城三片”重点发展区域之一，是区内城乡建设用地增减挂钩置换的唯一试点。佘山镇的宅基地置换工作从 2002 年开始启动，主要在辰山村与江秋村开展。目前辰山村的宅基地全部置换完毕，原宅基地平整后现已建成国家级辰山植物园，该村村民整体搬迁至江秋村划定的安置基地。原江秋已有村区域进行土地整理，以河道为界，河道以北为宅基地置换安置基地，统一安置辰山村与江秋村的拆迁村民，江秋村已有一半村民完成了置换。
① 实施流程
佘山镇宅基地置换运作主要由镇政府下属的佘山集镇建设开发有限公司承担，负责动拆迁、中心村建设、土地复垦、节余土地招标出让等全套工作。佘山镇宅基地置换的做法是：先确定宅基地置换的对象(以行政村为单位)，然后编制置换方案(包括土地整理复垦方案、集中建房基地土地利用方案、节余土地开发方案、宅基地置换资金平衡方案等)，方案报批后与农民签订置换协议，并大规模、一次到位地完成安置基地的建设。置换村民集中搬迁至安置基地，在新的安置基地上集中建设住宅，由于安置房的容积率较高，因此节余的土地能占到被置换基地面积的一半以上。农民入住后拆除原宅基地上的房屋并复垦，最后通过节余土地的出让得到资金平衡。宅基地置换后农民获得了城镇户口和城镇社会保险，但同时失去了原有的承包经营用地，因而必须自谋职业。一个行政村置换完毕后再开始第二个行政村的置换，如是循环。
② 资金平衡方案
佘山镇宅基地置换项目资金来自镇政府拨款、银行贷款和预售款，前期主要为政府拨款和银行贷款，其中银行贷款的比例约占八分之一，投入资金主要包括建设资金与镇保资金，已投入资金超过 7亿元。
在“资金平衡”问题上的做法是，先对项目区涉及的所有成本测算（包括拆迁补偿费用、土地整理复垦费用、缴纳的相关规费、安置房建设费用等），共需6.29亿元，并保证项目区资金来源大于支出的成本。佘山镇增减挂钩工作的资金来源包括镇土地出让金收益、安置房销售费用、农业开发基金，以及松江区对项目区涉及的所有规费的返还和部分出让金区级收益的返还，共计5.91亿元，需要区级出让金收益返还45%，才能满足资金平衡的要求。
宅基地置换的收益主要包括节余宅基地出让金收益和住宅房销售收益，根据统计情况，已开发节余土地面积 225 亩，节余土地每亩出让价格 133 万元，土地出让金收益总共近 3 亿元，用于填补安置房投入资金。 由于目前安置房尚未取得产权证，不能通过市场交易获取收益，因此，目前总收益仍然低于总投入成本，资金收支不平衡。
③ 置换后土地利用情况
2010年8月25日经上海市规划和国土资源管理局《关于审核批复松江区佘山镇增减挂钩试点区专项规划和实施规划（2010年-2013年）并正式下达周转指标的函》(沪规土资综[2010]784号)，批准我区佘山镇增减挂钩项目的专项规划和实施规划，正式下达给我区佘山镇挂钩置换建设用地指标14.51公顷，挂钩周转耕地指标13.60公顷。目前已开展实质性工作： 佘山镇增减挂钩出让地块（千新公路一号）已经通过挂牌方式出让。安置地块目前正在编制控制性详细规划，正在做出让前准备工作。拆旧区已经完成复垦立项，争取三年内归还周转指标
中心村建设基地在原江秋村民小组的建设用地上，共拆迁 145 户农产和混杂在居住中的村办小工厂。 基地也占用了离村庄比较近的小量耕地。 据统计，佘山镇农产宅基地（不包括宅前宅后空地）平均达到 1 亩 / 户，3 个村民小组 145 户的建设用地约 800 余亩可以安置约 2800 户入住中心村。按此计算，佘山镇可以节约 2000 亩土地。按照规划，除辰山村已经并入植物园扩建用地而纳入城镇建设用地外，其余节余土地规划复垦作为农业专业园区，实行规模机械作业。计划实施复垦面积达 1184 亩，但目前为止宅基地复垦工作还没有全面展开。
佘山镇“城乡建设用地增减挂钩”工程的特点：以地换地，操作简单，农民容易接受，并且不增加新的土地指标。但是由于当前宅基地置换的法律地位不明确，加之国土部门出于耕地保护的考虑，在政策上对置换行为采取限制，导致上海的宅基地置换试点工作目前处于停滞状态。
C、新浜镇——“以房换房”工程
新浜镇是松江重要的农耕区，地处黄浦江上游涵养林保护区。近年来，随着粮食家庭农场迅速发展，农业规模化经营显著提高，大量农村剩余劳动力就业发生转移，农村住房空置率高，土地资源浪费大。针对这些情况，新浜镇从实际出发，提出了“以房换房”，探索建立一条在农村地区促进农民进入城镇居住的有效途
① 基本流程：“农民自愿”+“村里审核”+“镇政府审批”+“农村住房、宅基地、自留地和承包地退出”。
农民自愿。“以房换房”就是在政府主导下，参照土地增减挂钩政策，结合本地实际，引导农民进入集镇居住。在这个过程中农民进入集镇居住是自愿的，政府只是采取相应政策措施鼓励和引导农民积极参与。村里审核。针对农民是以家庭为单位的特点，在操作过程中必须是农户家庭全体成员都自愿签字同意，村民委员会要进行核实。镇政府审批。“以房换房”面向所有愿意搬迁的农民。在试点启动期，优先考虑三类家庭：一是符合建房条件急需新建房；二是房屋闲置；三是有愿望改善住房条件但又没有能力。农村住房、宅基地、自留地和承包地退出。参与“以房换房”的农户，必须自愿放弃农村房屋、宅基地、自留地和承包地经营权。
② 三大要素：“换房标准”+“宅基地复垦”+“集体建设用地置换”
制定换房标准。镇政府有关部门初步制定的换房标准是：按农户176平方米的农村住房，换取面积为180平方米的集镇商品住房（房型为三室二厅二卫加一间半地下）。对农户农村住房超过176平方米的，多出面积经过折算后给予资金补偿。农民换取的集镇商品住房面积超过180平方米的，超过面积按商品住房成本价格补交超出面积部分的资金。
开展宅基地复垦。农户退出的宅基地、自留地需复垦为耕地，由村级（或镇级）集体经济组织经营管理。
宅基地置换为建设用地。“以房换房”腾出的宅基地置换为城镇建设用地周转指标，用于三个方面：一是作为农民进镇居住商品住宅用地，二是作为经营性建设用地，其开发所得参与资金平衡，三是作为农村集体建设用地平移至集镇、工业区内，用于发展集体经济。
新浜镇“以房换房”工程的特点：有效盘活农村闲置宅基地用地，改善农民的居住条件，并能增加农民的财产收入，但是，同样面临的困境是法律和政策上的限制。
三、当前制约松江区土地流转的瓶颈问题及发展建议
中共松江区委党校课题组围绕土地流转中存在的矛盾，认真学习了近年来中央精神，查找了大量有关本课题的文献资料，先后对上述三镇土地流转情况做了实地调研，并对周边兄弟省市的有关探索做了实地考察。经过分析比较，我们认为，在土地资源日益紧张的情况下，推进农村土地流转，是当前我区农业经营方式变革的内在需要，是盘活存量资产，促进科学发展的必然趋势。土地流转是一项法律性和政策性极强的工作，推进土地流转工作需要因势利导，顺势而为，按照积极稳妥和依法、自愿、有偿的原则，加强引导、加大扶持、有序推进。
1、加大政策支持力度，为土地流转提供制度支撑
流转土地是以稳定和长久保持农村土地承包关系不变为基础，有利于土地资源的科学合理配置，有利于发展壮大特色优势产业，有利于加快农村剩余劳动力转移，是发展适度规模经营、促进农业增效、农民增收的现实途径，但是就松江三种土地流转模式的实践来看，最大的障碍还是政策上的限制，因此，加快土地流转必须在相关政策上有新的突破。
建议：区委、区政府应尽快研究制定一个关于农村土地承包经营权流转的具体意见，指导全区农村土地规范、有序、快速流转。涵盖:⑴设立土地流转专项扶持资金。区财政每年要安排专项资金用于支持镇村两级土地流转市场软硬件建设和业务培训。对土地流转效益较高、带动农民增收明显的流转主体给予重奖。⑵对土地流转规模较大、期限较长的规模经营主体,按不同类别在农业产业化、农业基础设施、农业技术推广等项目方面给予优先安排。对参与土地流转的农户要通过项目扶持、劳务培训等多种方式予以支持。⑶对有条件放弃农村宅基地和土地承包经营权的农民要在务工创业、养老保障等方面优先安排。⑷在符合土地利用总体规划的前提下，对规模经营主体因生产必须建造加工用房、仓库、宿舍等用地，应视作农业生产用地，国土资源管理部门要简化审批手续。
2、积极培育土地流转主体，健全土地流转市场体系
当前，积极培育和建立权利平等、共同参与的土地供需市场主体,重点发展在“三个龙头”带动下的土地流转模式。具体：一是农民合作经济组织。鼓励经合组织把更多农户吸纳为成员，集中土地建设规模化特色产业基地，形成“合作社+农户”的带地入社模式。二是农业龙头企业。积极扶持农业龙头企业租赁农户土地发展现代农业，形成“企业+农户”的土地入股合作模式。三是家庭农场。加强对土地流转和规模经营的管理、指导和服务，积极营造家庭农场健康可持续发展的良好环境。根据浦南浦北不同区域实际情况，制定适度的土地流转补偿政策，积极引导农户延长土地委托流转期限，加快土地流转市场培育。
建议：各镇应尽快建立和完善农村土地流转服务机构,形成区有服务中心、镇有服务站、村有服务点的土地流转市场服务体系。全区土地流转统一窗口设置、统一工作流程、统一流转交易、统一合同文本。进一步完善区、镇、村三级联网，及时将转出方和受让方供求土地的位置、面积、价格、流转方式、期限等信息在土地流转信息平台上发布，实现农村土地流转有序、透明、快捷。区级土地流转服务中心和镇土地流转服务站要有固定服务场所，配备专职人员和设备，为农村土地流转提供良好服务。
3、抓好农民转移就业和农村社会保障建设
加快推进工业化、城镇化进程，大力发展劳动密集型企业，进一步拓宽农村剩余劳动力转移就业空间。加快城乡社会保障制度一体化进程，加大政府在农村社会保障方面的财力投入力度，逐步推行农村养老保险制度。
建议：政府把已经放弃土地、进城就业的农民逐步纳入城镇社会保障体系，避免二次返乡“与民争地”。进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围，逐步实现新型农村合作医疗向医疗保险的转轨。全面普及农村最低生活保障制度，将符合条件的农户全部纳入保障范围，实现应保尽保。
4、建立健全金融信贷资金投入机制
土地流转资金是保证，基于不同农村土地流转创新模式的金融服务需求，实行分类指导、因地制宜地设计与开发个性化信贷产品和金融服务，要突出针对性和可操作性，能够切切实实地执行，对促进农地流转创新与提高农业产业化效益起到实效作用。
建议：政府帮助搭建融资平台，畅通融资渠道。金融机构应对实行规模经营的专业农户、专业合作社和龙头企业，以土地使用权抵押贷款再出资的方式提供急需的资金。一要提高农村土地承包经营权抵押贷款的授信额度和贷款对象，合理确定贷款期限，延伸贷款用途。同时，要完善农村土地价值评估制度，建立农村土地价值评估机构，或委托有资质中介机构来承担，使土地流转、抵押、清偿等行为公正、合理。二要引导和鼓励合作社在自愿的基础上开展信用合作或组建互助组织，搭建融资合作平台，在合作社及其成员之间开展资金余缺调剂。
5、加强对土地流转用途进行管制和规范
土地流转是把双刃剑，它既有促进农业集约化、规模化经营的一面，也有可能由于市场波动而萎缩的一面。土地是农民赖以生存的根本，是重要的生产资料，土地资源日趋紧张，且不可再生，因此对在地流转过程中随意改变土地农业用途的问要通过各种途径予以解决。关键在于加强政府对于土地用途的管制和规范就是要加强政府对于农业用地完整性的保障，在保障农业用地不受到损害的基础上进行合理的流转和使用。
建议：政府在土地流转相关环节管理上要严格监管:实施农业用地规划，在用地规划范围内进行土地流转；严格贯彻和落实土地用途法规，除了公益设施外，不允许农地转作它用；切实加强土地的地籍管理，保障农地数量尤其是耕地数量不得减少。保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象，真正使有限的土地资源得到充分利用和合理的开发。
6、规范土地流转后的收益分配制度
土地流转是一项制度性很强的工作，土地流转后获得的收益分配问题是一个十分敏感的问题，处理不慎会影响到社会的和谐与稳定。特别是集体土地的流转后的收益分配问题，处理不当就有可能形成历史问题。比如拆旧区完成土地复垦后，作为集体资产保留。那么首先，在解决了镇保后，农民是否还享受流转的收益，以及这部分流转的收益如何分配，下一代是否也应当享受这部分利益的分配，是一个很突出的问题。其次，集体资产是作为村集体资产，还是镇集体资产，属于生产队的土地是否需要完成拆队、属于村的土地是否需要完成拆村，完全割断这部分农民与拆旧地块的关系，如处理不好，今后会产生很大争议。
建 议：区政府办公室牵头，会同规土局、人保局、民政局、农委有关部门进行调研，针对这个问题做细致讨论分析后拿出一个具有科学性、可行性的方案，指导实际操作。
参考文献：
① 研究产权制度和农村土地制度层面，代表有商春荣、王冰的《农村集体土地产权制度与土地流转》；
② 研究土地流转诱因，代表有王景新的《乡村现代化中土地制度及利益格局重构》和朱冬亮的《社会变迁中的村级土地制度》；
③ 研究流转后的利益分配和效益，代表有肖飞、张光宏的《农村土地使用权流转的效率分析》；
④ 研究土地流转市场和环境，代表有贾生华等著的《中国东部地区农地使用权市场发育模式和政策研究》。（本篇论文获市党校系统经济学/管理学年会论文一等奖）
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