基层社会治理创新何以持续（笔谈）
与谈人：徐勇 姜晓萍 肖滨 褚松燕
随着社会的快速发展和治理需求的不断升级，基层社会治理创新已成为推动国家治理体系和治理能力现代化的关键。基层社会治理创新需要保持对民众需求的敏感性，及时响应社会变化，以确保基层治理的生命力和适应性。未来，基层社会治理创新应更加注重多元主体的协同合作，打造共建共治共享的治理格局，让基层成为社会和谐与发展的坚强基石。如何在保持社会活力的同时，提升治理效率，确保服务质量和民众参与度，是基层社会治理创新的核心。这一过程中，加强基层党的建设、构建“三治融合”的治理体系、优化服务管理机制、提升治理共同体能力等都是不可或缺的要素。本专题文章旨在深入探讨基层社会治理创新的可持续路径，在总结成功经验的基础上，揭示基层社会治理创新的内在动力和可能面临的挑战，为推动基层社会治理创新持续深化提供思路和策略。
——主持人 杜运泉
化繁为简：基层治理的功能与走向
徐勇（华中师范大学中国农村研究院教授）
中共二十届三中全会提出“高效办成一件事”。在由传统农业社会向现代工业社会的转变过程中，我国的基层治理正在由直接“管人”向直接“办事”转变，并要求化繁为简、以简驭繁，将复杂的事务办理简约化，实现高效优质办成事。
现代基层治理要求化繁为简
近些年来，随着基层事务日益增多，基层工作难、负担重，群众办事难、意见大。这些问题只是现象，其深层原因是我国正在经历传统农业社会向现代工业社会的转变，并要求基层治理适应这一转变。
黄宗智以传统中国基层社会矛盾纠纷处理为例，提出了“集权的简约治理”概念，认为“尽管高层权力十分‘集权化’，但是不同于现代官僚政府及其使用的正式监督和形式化文书，清代利用准官员和纠纷解决机制进行地方治理的方法也许可以用‘简约治理’和‘简约主义’来概括”。
这一概括甚为精当。但是，治理作为上层建筑的范畴总是建立在一定的经济社会基础之上的。传统农业社会的“简约治理”与当时经济社会的“简单事务”相关。
我国传统农业经济以一家一户为单位，自给自足，相对封闭，生活简单，事务也简单。民众的开门七件事“柴米油盐酱醋茶”以及生产活动，主要以一家一户为单位办理。少量的公共事务以宗族和村落为单位办理。只有极少数事务由官府办理。与此同时，小农经济剩余有限，如果大小事务都由官府处理，必然造成“农难养政”。为数不多的地方和基层官员主要承担皇权中央下达的事务，做官是为皇帝“当差”，而不是为民办事。民间事务尽可能由民间自己办理。费孝通因此将传统社会的治理称为“无为而治”，主要指政府不直接办理社会内生的事务。换言之，“简约治理”是由事务简单及“消极行政”决定的。
进入现代社会，基层治理面临着全新的格局。一是现代社会的需求迅速扩大，民众事务日益增多，相当多的事务需要公共机构来办理。水、电、路、气、房等都不是一家一户自己能够办理的。如过往农村住房事务由农民自己处理，如今需要多个公共管理层级和部门办理。现代社会是一个变化而不是静止的社会，社会内生的事务愈多，愈难依照常规办理。不断解决公众面临的问题，满足人民群众日益增长的需求成为现代治理的重要任务。二是国家的社会职能日益扩大，不仅要求公共管理到每一寸地，更要求公共服务到每一个人，由此产生大量公共事务，并需要专门的机构办理。因此，与现代工业社会相伴随的是现代行政机构的产生，大量专业化、专门化的行政机构构成复杂的行政机器，并按照科层制的特点运转。
现代社会事务的复杂化要求的是“积极行政”，带来的是复杂化治理。现代社会事务及其办理比过往繁琐得多。这种繁琐必然造成办事效率低和办事难。人们为了办成一件事，所费周折太多。正因为如此，传统基层治理的“简约主义”得到人们的重视。但是，现代社会的事务已不是传统社会的“民事—官事”“民办—官办”那么简单的二元划分，而是公共事务与个人事务相互嵌入。许多事务，哪怕是个人事务都需要公共机构介入处理。如城市占道经营引起的矛盾纠纷依靠当事人是很难解决的。马克思早就指出：“随着城市的出现，必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共机构，从而也就必然要有一般政治。”传统社会的“简约治理”与简单的基层政府是相匹配的。瞿同祖将传统中国的县级政府称为“一人政府”。而在现代，为应对复杂事务，需要专业化专门化的复杂系统进行社会治理。韦伯高度评价了现代行政组织系统，认为它“在形式上也是对人类行使权威的已知最理性的手段。它的精确性、稳定性、纪律的严厉程度，以及它的可靠性，无不优越于任何其他形式”。基层治理作为现代治理体系的一个部分，势必为现代行政体系所吸纳并遵循其运行规则。因此，简单地照搬传统社会的“简约治理”已不可行。
但是，在现代社会，个人如何面对复杂的公共机构和办事流程是一个亟需解决的问题。单独的个人在庞杂的行政机器体系面前根本无法应对。这就需要通过治理加以改善。柳亦博认为，长期以来的社会治理就是要探索一条“令复杂不再复杂”之道。“治理系统的天职就在于应对社会复杂性问题。在不同历史阶段，社会治理演化出了统治型、管控型、参与型等多种经典的‘面孔’，唯其不变的是‘化繁为简’的治理逻辑”，但对于怎样“化”，他没有能够充分说明，甚至对化繁为简持怀疑态度，提出要“与繁共生”。习近平总书记2024年在湖南农村考察时，提出减轻基层负担要“精兵简政”，为基层治理指出了方向。“简政”不是简单地减机构减人，因为事多了必须要有人做，要设立相应机构。“简政”主要是根据基层治理的特点，化繁为简、以简驭繁，将复杂事务的办理简约化。事实上，我国古代便有了“以简驭繁”的治理智慧。“复出为山阴令，民户三万，政事烦扰，讼诉殷积，阶庭常数百人，秉之御繁以简，常得无事。” （《宋书·江秉之传》）
我国近年来的官僚主义和形式主义问题成为“顽疾”，相当程度上在于没有充分认识到现代事务的复杂性和治理层级的不同属性，无论什么事都是“一竿子插到底”，机构设置“上下一般粗”，事务办理“上下一个样”，以繁对繁，基层治理失去了固有的特性和功能。
基层治理是国家治理的基础性部分，其重要特点是直接面对群众和直接处理事务。国家治理体系作为一个整体是由不同的专门部门和不同的层级构成的。我国是中央统一领导的单一制国家。国家自上而下的垂直部门一直延伸到县（区），县（区）及其以上层级实行高度专业化专门化管理，并构成复杂的政权组织体系。县（区）以下的基层治理有所不同，既要承接上级管理的事务，又要直接面对社会和为民办事。因此，基层治理不能简单照搬更上的层级进行复杂化治理，其重要功能就是化繁为简，在基层这一层级将复杂的事务简约化。从政权组织体系内部看，专业化专门化复杂化不可替代，但当面对社会、为群众办事时，需要将专业化专门化复杂化转换化约为综合性单一性简便性。概括来说，就是将现代事务办理的复杂性置于政权组织系统内部，而直接面对社会和为民办事时则尽可能简约高效优质。只是这种简约不是传统社会“民事民办”“官事官办”那样二元分离的“简约治理”，而是通过基层治理化繁为简，在基层治理这一层面将复杂治理转换为简约治理。
化繁为简的体制机制创新
我国的基层治理是在现代国家构建中形成的。随着近代以来的现代国家构建，国家政权组织一直延伸到底层，实行自上而下的纵向管理。国家的大小骨骼布满全身，推动实现“如身使臂，如臂使指”的纵向治理。这一纵向到底的治理体制发挥了重要作用。但从基层治理看，这一体制有一个重要特点，那就是重自上而下管理，不适应面向社会和为民办事。这就需要根据化繁为简的原则，创新基层治理的体制机制。愈是进入基层，愈是面对群众，愈要求化繁为简，形成精简高效、相互配合、责任明确、运行畅通的工作机制。
（一）根据事务分类的一层次办理
传统社会的“简约治理”在于事务简单，“民事”“官事”界限清晰，并形成“民不举官不究”的治理规则。然而现代社会的事务复杂，“民事”“官事”的界限不清，许多“民事”需要政府办理，大量“官事”本来属于“民事”，如最低生活保障等。事务繁杂且边界不清必然造成基层治理主体负担沉重，事无巨细都要办理，实际上办不了也办不好。在实际工作中推行属地责任，只要属于这一地方的事务，当地都要承担责任。但事实上，当地承担不了也承担不好相应的责任，结果是事务和问题依然存在，甚至引起“越级上访”。在以“办事”为导向的治理体系下，首先要明确事务的性质和类型，再明确事务的职责，让一件事尽可能在一个层次办理。
在基层治理中，我国创造了著名的“枫桥经验”，主要内容是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。其特点便是一层次办理。人们身边的小事尽可能运用社会内生的力量就近就便处理。我国是有着十四多亿人口的大国，如果什么事都要政府办理，必然造成“无限政府”，基层不堪重负。正因为如此，我国提出要在新时代推广“枫桥经验”。近些年湖北省推动美好环境与幸福生活共同缔造活动，其重要举措是划小治理单元，在农村将村民小组或自然村作为治理单元，在城市将居民小区作为治理单元，动员、组织群众共建共治共享，将群众带入基层治理过程中，办成了许多过去办不了和办不好的事务，由“为民办事”转变成“由民办事”。
当然，在现代社会，大量事务不是单独一个层次能够办理的。这就需要根据事务的特性，明确事务的主体责任。层次可以多个，面对服务对象的责任主体只能是一个，以避免相互推诿。前些年，根据自上而下管理的逻辑，村（居）委会作为村（居）民群众自治组织，承担了许多政府下派的工作，造成村（居）委会不堪重负。习近平总书记指出：“为基层减负要明确权责，不能什么事都压给基层，基层该承担哪些工作，要把职责事项搞清楚。”由此需要根据权力、责任、能力、资源与事务相匹配的原则，明确哪一级应该做什么就做什么，能够做什么就做什么。如村（居）委会属于群众自治组织，其主体功能和权责是群众自治，群众自己能办理的事务尽可能由群众自治组织办理，对于自上而下的政府管理事务更多的是协助。
（二）办事机构的综合性和平层化
在传统社会，皇权不下县，即中央权力只到县一级。近代以来，伴随着现代国家构建，中央权力一直延伸到基层社会，实行自上而下的管理，县以下的基层行政化、建制化。中央有什么机构，基层要与之对接，以显示基层对工作的重视。基层治理实行层级化、部门化的管理。这一体制有助于落实上级交办的工作。但是，随着现代化的推进，大量的事务是社会内生的，而且愈是社会内生的事务愈复杂，愈难以按照明确的规则加以办理。特别是随着国家的社会职能日益增多，公共服务成为政府主要职能，这一职能要通过基层治理加以实现。因此，在我国的国家治理体系中，愈是上层，其管理的属性愈强；愈是接近基层，其服务的功能愈强。为了方便服务、高效办事，基层治理的办事机构需要强化其综合性和平层化。“千条线，止于县。”自上而下的中央层级和专业部门管理到县（区）为止，县（区）以下的机构设置具有综合性和平层化，实现化繁为简。所谓综合性，就是乡镇（街道）的机构不是一一与县（区）部门对应，而是一个部门与上级多个部门对接。所谓平层化，就是乡镇（街道）的各个机构处于同一个层次，职能不交叉和重叠。
长期以来，我国县级治理体系基本没有什么变化，变化最大的是县以下。其重要原因是县以下的基层治理具有对接上级管理和直接服务群众的双重功能。改革开放以来，随着基层政权建设，我国的乡镇实行“站所制”，即通常所说的“七站八所”。站所的设立主要是完成上级交办的任务，属于县级部门派出机构。农业税废除后，直接面向群众的服务事务日益增多，一些地方开始推行乡镇机构设置的“大部制”改革，即突出乡镇机构的综合性，但还是属于管理类型。近些年来，乡镇（街道）开始实施“办+中心”制。“办”是根据事项分类，对应上级党政部门，承接上级交办事务，履行管理职能。“一办”对接上级多个部门，将县（区）多个部门工作化繁为简。“中心”主要是对下直接面向群众办事和服务。将众多执法和服务事项化繁为简，归并到某个“中心”办理。根据我们对湖北省武昌区等地的调查，“中心”的地位日益重要，所配置的资源也不断增多，主要是适应为民服务和办事的需要。但从现有一些地方的基层治理改革看，尚存在许多改革空间。一是在实行“办+中心”制之后，原有的一些派出站所尚存在，造成机构职能重叠，资源浪费。同样一件事分别由不同机构办理，群众办事不方便。二是“办”和“中心”本来是平行机构，只是职能有所不同，但采用层级化管理，由“办”领导“中心”，容易强化管理而弱化服务。
（三）办事流程的一门（窗）化
历史上，我国的地方办事实行的是“衙门”化，政府部门高高在上。因为“简约治理”，“衙门”的事不多。“每日衙门虚寂，无复诉讼者。”（《北齐书·宋世良传》）随着现代化的推进，政府部门向下直接面对社会的事务迅速增多。办事机构表现为“部门化”，即政府办事机构根据专业化专门化设置，这些机构分布在不同空间，群众办事要一个一个部门跑，一个一个房间和“窗口”进。如农村建房涉及村、乡和县多个层级，涉及自然资源、建设规划等多个部门，城市办理房产证需要到多个窗口办理。“部门化”办事流程有助于部门化管理，却不利于高效、便捷地办成一件事。
基层治理化繁为简的重要内容是推行办事流程一门（窗）化。对于政府管理来说，专业化专门化及其相应的部门化是不可或缺的。问题的关键是基层治理直接面对社会为民办事，不可复制上级政府的“部门化”治理模式，需要化繁为简，将部门化转换为“一门（窗）”式。群众办理一件事尽管需要由多个部门或人员审批，但群众只需要进一个门（窗），多个部门或人员审批由部门内部协调和衔接。就如机器一样，材料进入和加工成品只是在一个口，其加工过程由机器内部各个部件协调和衔接解决。一门（窗）化治理的突出优势和特点是“让办事机构内部多跑腿，群众少跑路”。湖北省十堰市茅箭区探索“大屋顶办公”，将不同房间的不同部门集中到一个大厅里，所有便民服务事项均在便民服务大厅办理，变“串联审批”为“并联办理”。群众办事“只进一扇门、只用找一人、只跑一次腿”。
（四）数字治理的简捷化方便化
黄仁宇认为传统中国管理落后的重要原因是官员通过科举制录用，出身于文人，缺乏精确的“数目字管理”。事实上当时的社会并不复杂，政府治理事务也简单，主要是收税和兵役，而这方面的“数目字管理”还是相当发达的。随着现代国家建设，与复杂事务剧增相适应的“数目字管理”日益发达。特别是近些年来，随着信息技术的发展，信息技术日益广泛地深入到人们的日常生活中，给基层治理和人们的生活带来了极大便利，推动“数据多跑腿，群众少跑路”。但与此同时，也出现了信息技术滥用的问题，使得基层治理复杂化，造成“数字负担”“信息过载”。首先是各个政府部门分别将“数目字管理”的手伸向基层，造成多头报表、重复报表。笔者调查了解到，某地一个村有4个干部，其中有2个在统计报表，1个在将纸质表格送往乡镇的路上。这种“数目字管理”造成大量“冗余”事务。二是办事部门图省事，通过各种信息技术手段办理事务，但不考虑办事对象是否能够承接。如一个乡镇建立了数十个工作群，基层干部的眼睛每天都要盯着工作群，缺乏时间与群众面对面。一些部门设立的“App”，看起来是方便群众，实际上许多人不会操作，反而增加了负担。
在现代社会，精确化的“数目字管理”是大趋势。但是，“数目字管理”是一个繁杂的系统，“数目字管理”愈是高级，系统愈复杂。当这种系统进入基层后需要化繁为简，将复杂的“数目字管理”加以转换，实现为民服务和办事的简捷化方便化。“数目字管理”系统可以复杂化，但在基层和面对群众时需要简约化。基层治理要根据自己的工作对象，善于化繁为简，减去“冗余”事务。为减轻基层负担，一些地方推行“一张表法”，在乡镇层面将以往各个部门都向下要报表，改为在乡镇政府内部层面整合相关的基础性数据，将所需要填写的表格汇总为“一张表”对下，去掉“冗余”数据，精简由村（社区）协助填写的内容，大大节约了报表成本。
化繁为简是基层治理的一场“变法”，它既不是传统的“简约治理”的翻版，也不是现代科层制治理的复制版，而是对复杂化的现代治理的转换，其核心在“化”，其关键在体制机制创新，其目标在高效优质办成事。这一“变法”才刚刚开始，大有继续探索的空间。
从盆景到风景：基层社会治理的创新扩散
姜晓萍（四川大学城市基层社会治理研究院院长、教授）
基层治理是否有效，基层治理何以持续，是事关党的执政根基是否稳固、国家治理体系和治理能力现代化能否顺利推进、人民群众对美好生活向往能否实现的时代之问。党的十八大以来，基层社会治理创新成为国家治理中最具活力和效力的创新实践，已由局部地区局部领域的创新“盆景”走向集成型、全景式的创新“风景”。然而，面对以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的新征程，面对统筹安全与发展的新格局，如何推动基层社会治理的创新扩散，关键在于解码基层社会治理创新扩散的动因、标准与途径，推进全国各地基层社会治理创新的经验互鉴与协同互动。
可持续：基层社会治理创新扩散的动因
可持续性是指事物长久存在的状态或不断发展、扩散、升华的过程，既包括时间维度的长期存续，也包括空间维度的经验移植与扩散传播，还包括质量维度的内涵拓展与绩效提升。衡量基层社会治理创新的生命力，不仅要从绩效的视角关注其创新的当时效率效果，更要从发展的视角关注其能否通过创新扩散实现可持续的效益效应。我国基层社会治理创新实践基本都遵循了学习模仿—借鉴调适—制度化推广—持续优化的发展轨迹，基层治理体制、治理机制、治理场景、治理方法技术等创新要素不仅呈现出时间序列的长期存续，也呈现出城乡融合、东西互动等空间序列的经验互鉴，实现了在学习中借鉴、在借鉴中创新、在创新中超越的持续发展目标。
可持续性是基层社会治理创新扩散的重要目标。基层社会治理创新扩散，就是指创新实践的基本要素得以在本地区持续留存或在其他地区传播扩散，能够继续在公共治理中发挥积极作用，持续增进公共利益。由此可以看出，实现创新的可持续是基层社会治理创新扩散的重要目标，也是衡量一项创新成果是否成熟和成功的重要标志。
缘起于浙江诸暨的“枫桥经验”，是20世纪60年代初诸暨枫桥镇干部群众自发探索的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的基层社会治理创新实践。毛泽东同志当年亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，开启了“枫桥经验”的创新扩散。2013年习近平总书记再次作出“把枫桥经验坚持好、发展好”的重要批示，开启了新时代“枫桥经验”的持续创新扩散。半个多世纪以来，“枫桥经验”作为基层社会治理创新的典型范本，从浙江诸暨走向全国，从20世纪中叶持续到21世纪，尽管各地都在学习中结合本地实际进行了创造性变革，涌现出塞上“枫桥经验”、牧区“枫桥经验”、海上“枫桥经验”等众多实践样本，但其坚持党的领导、依靠发动群众、就地化解矛盾、回应群众关切等创新要素实现了基因传承、与时俱进和转型升级。新时代“枫桥经验”更加重视基层社会治理中党建引领、党委统筹，更加重视自治、法治、德治相融，更加重视共建、共治、共享互动，更加重视溯源治理、风险防范。“枫桥经验”的创新扩散实践证明，唯有坚持创新要素的可持续，才能保证创新扩散的不竭源泉；唯有坚持创新价值的可持续，才能保证创新扩散的不竭动力。
可持续性是基层社会治理创新扩散的驱动力。这是因为它能够确保创新项目在经济发展、社会进步、民生福祉等多个层面上持续产生积极影响，共创公共价值，增进公共利益。这些影响一方面形成基层社会治理创新扩散的外部驱动力，因获得社会、民众的认同和支持而持续扩散；另一方面形成基层社会治理创新扩散的内生动力，因绩效竞争、组织认同、能力提升、事业进步而持续扩散。
缘起于四川成都的党建引领社区发展治理模式，是成都市委从2017年开始持续推进的城乡基层社会治理创新实践。针对当时城乡基层治理中出现党的领导悬浮化、社区发展与治理不兼容等现象，成都率先在市、县党委设立基层治理专责部门——城乡社区发展治理委员会，统筹30余个党政部门的基层治理职能，形成“党建+”的统领统筹协同机制。同时加快推进基层党建与基层治理互促，社区经济发展与社会治理互动，形成“一核领多元”体制下城乡社区以高质量发展促进高效能治理、以高效能治理保障高质量发展的基层治理的“成都方式”。一方面确保了城乡基层治理中党的领导坚强有力，各类基层组织的协同高效有序，获得中央部委的肯定和支持。另一方面通过推动老旧城区社区改造、乡村社区资源活化、社会企业助力社区特色产业、催生新质生产力等，实现社区空间、场景、产业、生态、文化等要素的融合重塑，形成了社区发展有质量、治理有效能、生活有温度、市民有幸福的基层治理新形态，获得了上级领导、社会和民众高度认同，其举措与经验迅速在全国各地推广扩散。究其原因，一是善于把基层党组织的政治优势、组织优势转化为基层治理效能。二是善于把党建引领的政治势能、组织效能转化为基层经济社会发展的动能，以发展带动经济的优质增长、社会的和谐增长、环境的美丽增长、生活的幸福增长。“成都方式”的创新扩散实践证明，基层治理中党建引领何以有效，关键在于必须坚持党建引领务实化、亲民化，不断增进民生福祉，改善生活品质、回应群众关切。成都以社区发展促进可持续活力，以社区治理保障可持续秩序，最终实现了党心聚民心、万众一条心。
示范性：基层治理创新扩散的标准
示范性是指某种理念、标准、行为或模式可供其他地区或组织模仿学习、参考借鉴，对政府和社会产生正面引领和激励作用。衡量我国基层社会治理创新是否具有示范价值，需要从先进性、有效性、带动性等方面考量。先进性不仅指时间维度的“最早”和空间维度的“唯一”，更指创新实践的政治方向、公共价值、社会效应等，能够发挥政治导航、思想铸魂、社会聚力、群众聚心的作用；有效性指创新实践的绩效突出，有利于惠及人民、推动社会进步，能够发挥增加公共利益、维护社会秩序、促进社会公平的作用；带动性指创新实践有榜样可学、有规律可循、有经验可推广、有标准可参照，能够有效发挥示范带动作用，产生星火燎原之势，促进价值共创、成果共享。纵观中国基层社会治理的创新实践，我们发现以下三方面的示范带动效应特别突出。
党建引领的领导体制。确保党对城乡基层社会治理的全方位领导，是中国基层社会治理创新扩散的主动脉，也是实践检验最具先进性、有效性和带动性的成功经验。习近平总书记指出，“要有效实现党的组织和党的工作全覆盖，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒”。全国各地的基层社会治理创新都始终坚持“党建统领统筹”体制，构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制，促进基层党建与基层治理工作深入融合，将党的领导的制度优势转化为基层社会治理效能。探索了“党建全覆盖”机制，着力推动党的组织领导向基层全覆盖、向新兴领域拓展、向微观单元延伸，确保党建引领基层治理的辐射宽度。构建了“一核领多元”体系，坚持党建带群建、群建助党建。统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织、社会组织、市场力量、居民群体参与基层治理和服务，深耕党的群众基础。
三治融合的治理体系。“三治融合”的基层社会治理创新实践2013年缘起于浙江桐乡高桥镇，2014 年浙江省委、省政府出台《关于创新基层社会治理的若干意见》，将“三治融合”建设列为浙江省创新社会治理六大机制之一，在全省推广，其核心就是聚焦基层社会治理中的关键问题，强调“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”，创造新时代党的领导下基层治理的新形态。2017年，桐乡“三治融合”实践经验得到中央认可，写入了党的十九大报告，首次提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2021年《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，把建立“自治、法治、德治相结合的基层治理体系”作为推进基层治理体系和治理能力现代化的主要目标之一。“三治融合”已经从地方实践升华为国家层面的制度化推广，曾经一枝独秀的“基层社会治理创新盆景”，如今已扩散成为中国基层治理处处可知可感的“靓丽风景”遍及中国大地。党的二十届三中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”。这表明“三治融合”的内涵和外延已经拓展，不仅外延范畴上从乡村走向城市，成为城乡基层社会治理的基本制度安排，而且内涵拓展为“三共融三治”，揭示了城乡基层社会治理格局与治理体系之间的内在逻辑。“共建共治共享”反映了城乡基层社会治理中多元主体间的责任分担机制、参与协同机制与利益分享机制；“自治法治德治”反映了城乡基层社会治理的路径依赖和互动共生。实现“三共”的核心是推动“三治融合”，“三治融合”的效能是促进“三共”格局，二者的相融体现为目标一致性、过程协同性、价值互补性和结果共享性等。
网格化治理服务。网格化管理20世纪初缘起于北京市东城区发起的“万米单元网格城市管理模式”，主要是针对传统城市管理中存在的条块分割、信息孤岛、资源分散等问题，利用现代信息技术建立资源和信息共享平台，将城市社区划分为若干个细密的网格单元，每个网格配备专门的网格管理员，实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化监控。2005年国务院信息化办公室、建设部下发《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》，并在扬州、深圳、成都、杭州等27个城市开展试点，网格化管理作为城市基层社会治安防控的创新模式迅速在全国推广。进入新时代后，网格化管理在创新扩散中不断转型升级，其功能已经从偏社会治安防控转向治理与服务兼容，逐步渗透到公共服务、劳动保障、就业帮扶等公共服务领域。空间上也由城市社区扩展到乡村社区，成为我国城乡基层治理中数字赋能基层治理协同联动的有效模式。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》提出，“把网格化管理列入城乡规划，将人、地、物、事、组织等基本治安要素纳入网格管理范畴”。2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出了“促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接”。2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，把“推行网格化管理和服务”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。2022年，习近平总书记在党的二十大报告中再次强调完善社会治理体系必须“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。如今，网格化治理服务已经发展成为全方位、多维度、高韧性的现代基层社会治理新形态，具有显著的带动效应与示范价值。
协同性：基层社会治理创新扩散的途径
基层社会治理的生命力有赖于持续创新，创新的可持续取决于能否实现创新扩散。这就需要我们积极发挥社会治理共同体的协同性，发挥政府的推动力、激发市场的创造力、开发社会的想象力、提升基层的创新力，从制度激励、互动互鉴、社会支持、资源保障等方面营造有利于基层社会治理创新扩散的生态环境，推进基层社会治理创新扩散，加快实现社会治理体系和治理能力现代化。
制度激励。制度化推广既指将某些基层社会治理创新实践的成功经验写入中央或地方党政的政策文件，在更广泛的范围内进行推广实施；也指用国家或行业、地方标准将创新举措规范化标准化，作为学习标杆在更多的领域、更大的范围内推行，以实现资源共享、经验传播和效能提升。正是因为制度化推广代表着上级组织的认同和赞许，必然成为基层社会治理创新扩散最有效的激励机制。这就要求各级党委、政府要善于实时发掘基层社会治理创新的典型样本，归纳提炼出具有示范价值的经验加以制度化推广，比如中央关于新时代“枫桥经验”和“三治融合”的有关政策；也要积极开展基层社会治理创新的规范化和标准化，将一些具有推广价值的举措转化为国家标准、行业标准或地方标准，比如城乡社区治理质量标准、城乡社区公共服务标准、智慧社区国家标准等；也可考虑制定鼓励基层社会创新扩散的专项制度，引入第三方对基层社会治理创新扩散进行全周期追踪研究和绩效评估，总结经验、提炼模式，为中央和地方决策提供参考。
互动互鉴。基层社会治理创新扩散本身就是一个在相互学习中推陈出新、在彼此借鉴中与时俱进的过程。根据对历届“中国地方政府创新奖”“中国城市治理创新优秀案例奖”“全国社会治理创新案例”等的长期观察，目前我国多数基层社会治理创新的成功项目都具有借鉴型创新的特质，这表明在相互学习相互借鉴的基础上实现创新超越是我国基层社会治理创新的常态。这就需要各级党委政府积极搭建学习与交流平台，组织全国型基层社会治理创新的研讨会、论坛，促进创新知识传播和经验交流。同时也要鼓励跨地区、跨部门的学习交流，共同探讨基层社会治理创新的路径和方法。
社会支持。社会支持是社会凝聚和社会团结的重要体现，有利于促进基层社会治理创新扩散中社会资源的合理分配和社会资本的有效利用。如果说社会组织、城乡居民的认同与参与是基层社会治理创新扩散的发动机，那么社会资源与社会心态的支持鼓励就是基层社会治理创新扩散的助推器。要完善社会资源参与基层社会治理创新扩散的激励政策，激发社会组织参与基层社会治理创新扩散的意愿，发挥其资源优势与专业优势，协同推动基层社会治理创新扩散。鼓励社会资本参与基层治理创新，形成多元化的投资机制。要增强城乡居民参与基层社会治理创新扩散的意识和能力，开发创新想象与潜能，提高公众对基层社会治理创新的认知和认同。要利用媒体和网络平台宣传基层社会治理创新的成效、经验和典型案例，凝聚基层治理的社会共识，营造积极友好的创新社会氛围。要鼓励第三方参与基层社会治理创新扩散全周期评估，实时反馈纠错，防范预警风险。要加强基层社会治理创新扩散理论研究，构建中国基层社会治理创新的自主知识体系。
资源保障。资源保障是确保基层治理创新扩散能够顺利推进并取得预期效果的前提，涉及组织、人力、资金、技术、信息等方面的资源支持。要加大各级党委、政府对基层社会治理创新扩散的支持力度和容错温度，构建创新扩散激励机制、容错机制与纠错机制。要加大基层社会治理创新的人才队伍培养，激发他们想干事的愿望，赋予他们能干事的权利，提升他们干成事的能力。要加大基层社会治理创新扩散的资金投入，用众筹思维拓展资金筹措渠道。要探索数智赋能基层社会治理创新扩散的有效途径，瞄准关键技术和场景打造数据共享平台，实现资源共享、平台共用和协同共治，推动基层社会治理的数智化转型。
超越网格化管理：
拓展基层社会治理创新的空间
肖滨（中山大学政治与公共事务管理学院教授）
改革开放以来，随着市场化改革的不断深化和社会变革的迅速推进，中国逐步从社会管理走向社会治理。如果说早期的社会管理主要着眼于维护社会稳定，例如2002年党的十六大报告提出“坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”，那么，社会治理则与社会管理根本不同，正如习近平总书记所指出的，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。2013年党的十八届三中全会之后，社会治理不仅与社会管理之间的关系越发清晰，而且提升为党的政治报告中的重要命题：党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”；党的十九大报告进一步丰富这一内涵，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”；党的二十大报告则进一步强调，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。在此背景下，全国各地开启了社会治理创新的伟大实践，未来继续推进这一实践将面临各种挑战，例如，基层是社会治理创新的主战场，如何保持基层社会治理创新的可持续性就是其中值得探讨的重要问题之一。
为了回答这一问题，我们不妨从最近十多年来基层社会治理创新中最为显著的举措之一——网格化管理入手。根据相关报道，早在2004年，北京市东城区率先实施网格化管理。其具体内容是，将街道、社区的空间区域划分为一系列网格，在每一网格中配备专门的工作人员（网格员）；通过一系列技术手段将管理过程数字化，形成一整套以信息收集、储存为基石的精准识别事件、迅速处置问题、主动提供服务的集监视、防控与服务为一体的基层管理体系。因此，网格化管理的基本特征是空间上的网格化、技术上的数字化和功能上监管与服务的二重化。
全国各地在试点和推进网格化管理的实践中产生了众多地方创新案例，例如上海浦东模式、南京栖霞“城乡一体化”模式、湖北宜昌“一体三化”模式、浙江舟山“网格化管理、组团式服务”模式等。网格化管理已成为基层社会治理中不可或缺的手段，得到了政治权威中心的认可与肯定，例如，2013年，党的十八届三中全会确立了“网格化管理、社会化服务”的基层治理方向。与此同步，学界高度关注网格化管理，通过大量的研究对其实践经验、运行成效给予了肯定性评价。例如，网格化管理以网格作为基层治理的基本单元，有助于承接、聚集和整合各种治理资源；它将数字技术运用于治理过程，有利于化解条块分割、简化办事流程、推动公共治理的流程再造；它通过行政权力下沉来实现社会地图的清晰化，建立统一的信息平台以精准预判各种风险和及时处置事件，提高了城市治理的精准性和有效性。当然，不少学者也认识到网格化管理有其限度，例如，其所内含的以社会控制为主旨的行政化属性弱化了社区自治组织治理系统的生成。
本文认为，网格化服务管理不仅有其成效与限度，而且蕴含着三重内在困境。其一，社会监控与社会服务的非对称性。如上所言，网格化管理具有社会监控和社会服务双重功能。在基层社会治理中，网格化管理最早是以化解纠纷、预防犯罪、监控违法活动为主要目标，社会监控、防控是其本质所在。之后，网格化管理才被应用于基层社会治理中的多个领域，如应急、消防、市容、环卫等，开始承担社会服务的功能。然而，从全国各地网格化管理的实践来看，社会服务往往流于形式，社会监控功能远远强于社会服务。这样，在实际的运行中，网格化管理集中体现为社会监控和管控，其提供的公共产品主要是公共安全、社会秩序，而非社会服务。这就表明，实践中网格化管理的社会服务与社会监控是不对称的，二者具有非对称性。这种非对称性根源于网格化管理中必然存在的“格内与格外”的结构划分：网格化管理“受制于发现问题靠‘格内’、解决问题靠‘格外’的工作特征”。换言之，社会监控依托“格内”强大的监控手段、信息平台以及网格员即可实现，而社区医疗、养老、托育、家政等大量的社会服务工作则有赖于“格外”的各种资源和力量才能推进，它们很难在网格管理的框架下得到真正的落实。
其二，社会管理与公众参与的紧张性。实施网格化管理的基层政府当然不只进行社会监控，也致力于推进社会治理，力图让网格化管理中有更多其他治理主体参与进来。然而，学者的经验观察表明，尽管某些地方的政府部门大力宣传、广泛推进网格化服务管理，但是民众参与性不强，与政府在网格化服务管理中的互动性差，这在一定程度上阻碍了网格化服务管理工作的持续、深入推进。究其原因，有学者归因于民众的“思想观念仍然比较落后，一直把自己当作一个被管理者，而不是被服务者。群众反映问题不主动，参与意识不强”。其实，在网格化管理中，民众之所以把自己当作被管理者而非参与者，根源于两种角色的差异：作为网格化管理的实施主体，基层政府确实是管理者，民众作为网格化管理的运行对象当然是被管理者。这种管理者与被管理者的关系体现的不是政府与享有参与权的公民之间的关系，本质上是治理者与“人口”的关系。因为，与公民概念不同，人口概念使治理成为“可以用数字来计算”的行政运作过程，这是“一条将人口与追求多重安全和福利政策的治理机构联系起来的线索”。这就决定了网格系统本身更多的是管理的平台，不是参与的平台。因此，网格化管理中的“管理”与“参与”蕴含着内在的紧张性。
其三，行政运作与群众自治的互斥性。大量经验观察表明，网格化管理系统是地方党政组织通过大量资源投入搭建的基层社会治理平台，其实际操作过程充满了行政运作的色彩。有学者发现，网格化管理与基层群众自治在一定程度上具有相互排斥性。一是在有限的治理空间内，随着网格化管理的推进，行政权力也随之扩张，自治空间必然缩小，“这是因为随着行政权力的不断扩展，其势必会挤压社会主体多元性的空间”。二是如上所言，网格化管理以社会的监控、管控为主要功能，社会管控越严，自治力量的发育、成长会受到越多的抑制。三是作为技术治理体制，网格化管理为政府直接介入基层治理提供了强大的技术手段，最终可能将基层治理的逻辑由自治转换为行政，其结果是技术消解自治。
网格化管理之所以陷入如上三重困境，是由其定位决定的。本文尝试依据米歇尔·福柯的相关理论来揭示其定位。在福柯看来，工业革命以后，大规模的人群在城市之间、城乡之间的自由流动会给城市以及乡村带来更多、更大的社会风险；为了防范这种风险，确保社会的安全，需要规训机制与安全配置的联手作业，“规训在个体的身体上实施，安全在整个人口上实施”。一方面，规训针对每一个个体，它不仅“意味着空间的区划”，而且进行全景敞视的监视：治理者依靠“一个巧妙的监视网络，通过这一网络，需要被照顾人口的生活的每一个方面的信息都被收集上来”，目的是让被治理者中“没有任何一个人的任何一举一动能够逃脱我的眼睛”。这种针对个体的规训为安全配置机制发挥作用奠定了基础：“为了真正地保证安全，必须诉诸一整套技艺，对个体进行监视，对他们的状况进行诊断，对他们的心理结构和特殊病理进行分类，等等；简言之，必须诉诸一整套规训的系列，它们在安全机制的底层扩散，并且使安全机制得以运行。”另一方面，安全配置机制则针对整个人群，其基本元素包括完整收集风险信息、精确测算风险程度（如风险度、死亡率）、分类评估危险状况（区分、识别不同年龄、地区的危险程度）、预先防止风险产生等。由此来看，网格化管理很大程度上是以数字化为技术支撑的规训机制与安全配置机制叠加的复合体：数字化不仅使规训所要求的监视达到了空间全方位、无死角，完美地实现了全景敞视的监视目标，而且使安全配置机制趋于数据收集全面化、风险测算精准化、风险评估分类化和风险防范提前化。总之，网格化管理的定位是以数字化为技术基础、以全景敞视的监视为依托、以精准防控风险为手段的一整套运行机制，其提供的公共产品就是社会安全、社会秩序，其定位本质上与社会服务、大众参与以及基层群众自治是难以兼容的，因此，它本身无法承载社会服务、大众参与以及基层群众自治等功能。
以上分析表明，继续推进并保持基层社会治理创新的可持续性，不仅不能囿于而且必须超越网格化管理。这既是网格化管理自身定位带来的局限性所决定的，更是匹配高质量发展的需要。2017年，党的十九大首次提出“高质量发展”的表述，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展虽然着眼于经济发展，但它需要相应的社会治理格局作为支撑。这一格局涉及两重关系。一是秩序与活力。“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。”一方面，一个没有社会秩序、社会稳定的社会，根本就缺乏高质量发展最起码的社会条件。如果说，“要让发展出现，暴力就必须受到抑制”，那么， 要让高质量发展出现，就远远不止控制暴力、惩罚犯罪、确保治安，还需要一个良序社会作为基础。另一方面，社会活力不仅是良好社会秩序的土壤和源泉，而且是高质量发展的支撑条件。高质量发展的根本在于经济增长的驱动力、科学技术的创新力和企业产品的竞争力，所有这一切都与社会的活力紧密关联：如果一个社会失去了活力，它也就无法为经济增长的驱动力、科学技术的创新力和企业产品的竞争力提供支撑。二是发展与公平。“改革既要往有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进。”高质量发展旨在实现社会公平，而实现社会公平正义就是要“建立一个权利更开放、制度更公正、机会更公平的社会秩序”。综合社会治理格局的两重关系，其实质就是社会秩序、社会活力和社会公平的有机统一。
因此，匹配高质量发展，需要构建上述社会治理格局。然而，在理论上，这是一个“三角难题”——社会秩序、社会活力和社会公平之间具有结构上的紧张性：为了确保社会的秩序、稳定、安全的实现，社会治理者通常总是认为全面管控还不到位，“关注不够；太多的东西失去了控制；太多的地方没有管控和监督；没有充分的秩序和管理。总之，管得太少”。这样，基层社会治理者在其“治理工具箱”中选择的主要手段、方式必定是监控、监管类的工具，网格化管理之所以如此盛行，其缘由在此。然而，过多地使用监控工具，或者单纯为了安全，很有可能会走向过度治理、过度监控。这不仅挤压活力、自主、创新的空间，而且必然缩小参与渠道，压制参与行为，由此，社会将缺失为社会公平呼吁的声音。其结果是，社会将同时面临三重风险性：失序（失去秩序）、失语（失去呼吁）和失衡（失去社会平衡甚至公平）。
为了化解上述“三角难题”，避免同时遭遇失序、失语、失衡三重风险，基层社会治理创新需要开辟新的方向，其中一种可能选择的思路是：立足网格化管理，以确保社会的基本秩序和公共安全；超越网格化管理，为激发社会活力、促进社会公平拓展空间。就后者而言，“共同缔造”是值得观察和讨论的创新实践活动。根据徐勇的界定，“共同缔造是为了实现共同目标而采取共同行动的一种地方施政理念和政策行为”。从各地实践的经验来看，“共同缔造”包括五大运行环节——决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。它以基本的社会秩序为前提，将重心聚焦于两个方面。一方面，激活社会活力。无论决策共谋、发展共建，还是建设共管、效果共评，其中的价值理念和行为取向是尊重民众的参与权利，扩大民众的参与机会，强化民众在治理过程中的自主性和主动性。另一方面，促进社会公平。“共同缔造”的落脚点是“成果共享”，其价值导向是发展成果的共享性。举例来说，民众不仅要参与基层公共服务项目的决策、建设、管理、评价等诸多环节，更重要的是共享优质的公共服务，因为共享优质的公共服务是社会公平的重要标志之一。“共同缔造”的实践为基层社会治理创新提供了新的思路和方向。
加强基层治理中“红线”建设的三重功效
褚松燕（中共中央党校（国家行政学院）统一战线教研部主任、教授）
基层强则国家强，基层安则天下安。基层治理在国家治理中既处于末端，又处于源头，关乎党的执政基础，关乎人民最关心最直接最现实的利益问题，关乎人民整体利益、根本利益、长远利益。因此，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理，把基层治理作为国家治理体系和治理能力现代化水平的检验场不断推进改革，又把基层治理作为国家治理效能的体现场不断增进民生福祉，深入统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理以夯实国家治理根基。
基层不仅是物理场域，更是人们行为的关系场域，在这个关系场域中，引领和协调不同主体的行为朝着党和国家中心工作形成合力、朝着增进民生福祉而努力，就需要发挥党的全面领导的制度优势，而这一制度优势的关键也恰好要求“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”，由此以党自身建设的加强把党的领导的政治优势、组织优势、制度优势、资源优势下沉到基层治理当中，形成以党对复杂多元社会有效组织基础上党的领导与社会合力之间的相互强化。具体来说，体现为以下三方面。
加强基层党的建设以有效组织复杂社会
作为一个幅员辽阔且人口规模巨大的发展中的统一的多民族国家，中国社会告别散漫无组织的状态而逐步走向现代化的历史并不长，其中的核心要素就在于中国共产党的领导。在一定意义上，党作为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，自诞生之日起就把自己深深扎根到人民群众当中，以自身的强有力组织为核心有效地从基层把中国社会组织起来，不仅重塑了中国社会的基础结构，而且不断把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，回答时代和实践提出的重大问题。党的十八大以来，我国经济社会发展取得举世瞩目的历史性成就，同时，社会结构正在发生深刻变化，互联网信息技术正在深刻改变人们的观念、思维、行为和交往方式，我们的社会主要矛盾也发生历史性转化，尤其需要党发挥有效组织社会的传统优势，夯实基层基础，团结带领全国各族人民以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴。加强基层党的建设、巩固党的执政基础也就成为必然选择。
党的十八大以来，面对更加复杂的社会利益和更加多样的社会群体变化，党以基层为基础大力推进中国社会结构的现代化，一方面，党通过从严治党狠抓自身建设，牢牢把握了组织社会的主动权。要言之，“严密的组织体系是党的优势所在、力量所在”。通过加强党的基层组织建设，既持续整顿软弱涣散的基层党组织，又不断拓展党的工作覆盖面，深入拓展区域化党建，基层党组织覆盖面宽、联系党员群众广的优势得以巩固，党的组织体系的基本单元得到加强。同时，党以政治建设为统领，全面统筹推进党的思想、组织、纪律、作风和制度建设，进一步纯洁党的队伍、提升党员素质，增强了基层党组织的政治功能和组织力。另一方面，党通过构建同心圆圈层式辐射网络增进了对社会的协同组织。要言之，一是大力推动党的群团工作改革创新，推动群团组织增强政治性、先进性、群众性，“重点解决脱离群众的问题”，使工青妇等群团组织在基层探索并增强了连接人民群众和多元组织主体的协同性；二是在新经济组织、新社会组织、新就业群体中加强党建，将分散多元的社会利益纳入基层组织化表达渠道；三是通过战略部署、法律制度、培育赋能行动等政策杠杆，推动社会治理重心下沉到基层，引导社会力量在基层社会治理中健康有序发展，在完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系进程中不断推进社会各方力量立体化协同，由此使党作为组织社会的同心圆圈层的圆心得以把复杂社会有效组织起来。在这个同心圆圈层式辐射网络中，基层党组织成为当代中国社会组织起来的基本节点，以结构化网络为各领域建设和中国式现代化的深入推进提供了基础性结构和关系支撑。
不断健全城乡基层治理体系
以夯实基层基础
作为国家基层政权建设与社会群众自治的耦合场域，基层治理的重点是加强基层政权建设和健全基层群众自治制度，而党组织的领导是基层政权建设与社会群众自治的连接要素。党的二十大要求“推进以党建引领基层治理”，党的二十届三中全会进一步对“加强党建引领基层治理”作出重要部署，就是运用党的领导这一体制优势回应新时代基层治理体系建构的要求。近年来，各地以改革创新精神探索加强基层党建引领社会治理的实践引起学界的广泛关注，有学者将党建创新引领基层治理的实践描述为“政党重塑基层”，有学者将党建引领基层治理的行动逻辑解释为从政治整合到社会整合的“整体性治理”，还有学者将党建引领基层治理的主要机制归纳为有助于各方达成共识的政治引领机制、能有效激发参与动力的激励驱动机制、成功塑造相互依赖性的网络整合机制所形成的系统联动，等等。实践探索与理论探究呈现出对基层治理中党作为全面领导者功能的发挥和基层治理主体间结构、治理方式、治理机制的聚焦，也反映了党的领导和基层治理主体间合力正在相互强化，中国特色的基层治理体系正在快速形成。
作为政权建设权力逻辑和群众自治社会交往逻辑的汇合区，处于党同群众连接的“最后一公里”的城乡社区显然是基层治理中的社会基础部分和重心所在，而党组织领导的自治法治德治相结合的城乡基层治理体系需要在实践中不断健全，进而夯实基层治理的社会基础，增强基层治理的结构韧性。具体来说，不断健全党组织领导的自治法治德治相结合的城乡基层治理体系，其要义有二：一是探索完善党建引领基层治理机制，即以基层党组织为主导对资源进行优化和整合，以区域化党建和多主体间协同为群众提供服务，以多主体服务格局连接动员和凝聚基层群众的全机制链条，推动形成基层党组织引领下的群团组织、社会组织、居民家庭和个人之间的资源共享、服务共行、风险共担、公益互助多主体协力；二是形成社会主动参与的基层社会共治局面，即健全基层党组织领导的基层群众自治机制，基层党务工作者和基层干部聚焦城乡社区群众最关心最直接最现实的利益问题以及基层公共事务和公益事业，以党务、村（居）务、财务公开和不断完善的基层民主协商制度，将基于资源整合的便民高效服务和管理与村（居）委会自我管理、自我服务、自我教育、自我监督有机结合，从而引导群众积极参与、依法支持和配合基层治理，并撬动社区“五老”资源和传统家庭家教家风德治资源，促进法治的规则力量与德治的伦理力量协力形塑城乡基层治理的主体间关系网络，共同推动形成全社会全主体主动参与基层治理以逐步实现社会共治。在实践中，各地乡镇（街道）和城乡社区的党群服务中心已经成为党建引领基层治理的基本阵地。一方面，人员、资源、服务、管理下沉到基层与社区居民面对面，基层党组织主导统筹做强基层党建与做优民生服务、法律政策宣讲、核心价值观倡导，灵活运用“党建+”机制，为群众提供精准有效的服务和管理；另一方面，社区居民的需求、诉求、期待和急难愁盼问题能够被第一时间感知、收集和向上整合。由此，党群服务中心就成为融党建、服务、管理和民生意愿、情感为一体的平台，为政权建设的权力逻辑与群众自治的交往逻辑融为一体提供了公共空间。中国社会发展的基层基础由此就在党建引领的价值、组织、服务、利益、情感整合中日益夯实。
持续提高基层共同体治理能力以造福群众
基层治理的核心在人。一方面，只有人与人和谐相处，基层社会才会安定有序；另一方面，只有充分发挥人的主观能动性，才能够通过基层治理体系和治理能力现代化来推动人与人的和谐相处。因此，面对复杂多样的基层社会及其中存在的各种问题，加强基层党的建设、巩固党的执政基础，在不断完善基层治理体系的同时，还需要基层治理共同体中的各个主体不断提升能力，形成合力，在连接党同群众“最后一公里”基础上延伸到“最后一米”，以更为精细温暖的常态化互动、服务和互助来沟通情感、引导利益、凝聚共识、协同行动。简而言之，基层治理的质量或治理效能取决于基层治理的体制机制创新，也取决于基层治理诸多主体的能力。
正如习近平总书记指出的，“基层社会治理成效如何，基层干部是决定性因素”。基层治理需要懂治理、会治理、善治理的基层骨干队伍来传动基层治理各环节全过程，基层党组织书记、党员和基层干部显然是一马当先的。党的十八大以来，各地不断探索整顿软弱涣散的基层党组织、改进工作作风密切联系群众的机制，如领导包村与干部驻村结合、解决突出问题与加强支部建设并重，以及党员到社区“双报到”、党员积分管理、志愿服务、无职党员“一编三定”等机制，让基层党组织书记和每一位党员都在直接联系和服务群众中起到模范带头作用。同时，不少地方还探索出如“雁归工程”“雏雁培育工程”等积极引导各类人才返乡创业的举措，进行基层一线治理力量的储备。不仅如此，近年来，各地都加强了对基层党员、干部和社会工作者队伍的培训，努力增强价值引领和服务群众的能力，这无疑在一定意义上保证了基层治理的能动力量。但需要注意的是，基层是人口流动最为频繁的场域，也是我国快速城镇化过程中熟人社会、陌生人社会杂糅变换的场域，更是党组织、政府组织、市场组织、社会力量和居民生活复杂交织的领域，在党把基层社会有效组织起来的基础上，还需要多主体发挥作用，形成以最广大人民根本利益为根本坐标、从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手解决问题、提供服务、共享成效的基层治理合力。尤其是在城乡社区，更需要具有多重身份的居民在党组织的领导下形成中国社会的基层共同体，即形成人人有责、人人尽责、人人享有的基层社区共同体。换言之，人民群众的福祉实则有赖于每个人以及由个人组织而成的家庭、社会组织与基层党组织、基层政府治理能力的共同提升。为此，重心还需放在“人人”和“尽责”方式上来挖掘基层治理的同向协同能力。
在加强基层党务工作者队伍建设并通过培训等方式提升基层治理骨干能力之外，还需要拓展社区层面基层治理的力量。一是加强社区工作者队伍建设。2024年3月28日，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强社区工作者队伍建设的意见》印发，提出各地要按照每万城镇常住人口拥有社区工作者18人的标准配备社区工作者，用5年左右时间实现以下主要目标：社区工作者职业体系基本建立，能力建设不断强化，管理制度更加科学，激励保障机制愈加健全，关心关爱社区工作者氛围日益浓厚；社区工作者政治素质、履职能力、工作作风全面加强，队伍结构持续优化，收入待遇合理保障，职业认同感和自豪感切实增强，为民爱民、干事创业的精气神进一步提升。社区工作者队伍的加快壮大，不仅能够更好凝聚服务群众工作，而且能够为加强和完善社区治理提供坚实人才支撑。二是激发社区居民能动力量。在健全基层群众自治制度的同时，基层党组织和政府还需运用先进的理念梳理社区共同事务，发掘“无负担”“低负担”且具有“增值性”情感价值的日常生活沟通和经验交流活动来凝聚社区居民的温情，如进一步鼓励和引导居民以社区社会组织或志愿服务方式投身社区公益、互助活动，使居民在社区公益、互助活动中相互熟悉，围绕日常的“小而美”“小而惠”生活性交往增进邻里和睦，进而培育社区居民的参与意愿和情感支持网络，逐步引导社区居民基于互惠而形成尽责的社区共同体。
综上，通过加强对基层社会的有效组织、完善城乡基层治理体系、提高基层共同体治理能力，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，就要始终坚持加强基层党的建设、巩固党的执政基础的红线优势，把为群众服务的资源和力量在下沉基础上横向拓展，巩固和增强引领势能，优化党群服务中心的空间阵地建设，凝聚社会力量形成基层居民信息—服务供需流转集群，形成基层治理中的民意凝聚—转化机制，继而提高基层治理能力，把红线优势源源不断地转化为基层治理效能，增强流转动能。由此，加强基层党的建设、巩固党的执政基础这条红线就成为基层治理的大动脉，不断夯实和支撑强国建设和民族复兴伟业的基层基础。
本文刊载于《探索与争鸣》2025年第1期